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【資料圖】

（一）厘清核心概念

1.“歧視”競(jìng)爭(zhēng)者還是競(jìng)爭(zhēng)本身?！捌缫暋痹诂F(xiàn)代漢語中指不平等地看待或?qū)Υ?。但若把該定義放在本文語境下，便會(huì)出現(xiàn)一個(gè)邏輯矛盾：稅收優(yōu)惠政策本就意味著給予部分經(jīng)營(yíng)者以優(yōu)于其他競(jìng)爭(zhēng)者的待遇，若要求對(duì)所有競(jìng)爭(zhēng)者以同等對(duì)待，雖不存在所謂的“歧視”，但也不存在所謂的優(yōu)惠。同時(shí)，要求給予全國(guó)所有經(jīng)營(yíng)者同等的稅收優(yōu)惠，在實(shí)際操作中也不現(xiàn)實(shí)。因此，若將《實(shí)施細(xì)則》中的“歧視”簡(jiǎn)單定義為給予不同經(jīng)營(yíng)者以不同待遇，在邏輯與實(shí)踐中均存在障礙。美國(guó)的司法裁判在百余年的實(shí)踐中，也在不斷探索與定義何為各州之間的“歧視性”稅收立法，并防止各州通過財(cái)稅權(quán)力阻礙州際商業(yè)活動(dòng)，其經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)解決該問題或可作“他山之石”。

美國(guó)憲法第一條第八款第（三）項(xiàng)賦予了國(guó)會(huì)規(guī)范州際貿(mào)易的權(quán)力，該款又被稱為商業(yè)條款，美國(guó)最高法院不斷對(duì)商業(yè)條款的內(nèi)涵和外延作或?qū)捇蛘慕忉?。西林乳品公司訴希利案（West Lynn Creamery Inc. v. Healy）和馬里蘭州財(cái)政部審計(jì)長(zhǎng)訴魏恩案（Comptroller of the Treasury of Maryland v. Wynne）確立了休眠商業(yè)條款（DCC條款），該條款禁止各州通過“歧視性”或增加州際商業(yè)負(fù)擔(dān)的立法，以犧牲他州居民利益使本州居民或商業(yè)獲益。因此，在有關(guān)DCC條款的司法裁判史中，面臨著如何界定“歧視性”州立法，并如何形成連貫一致的規(guī)則以認(rèn)定“歧視性”的問題。

認(rèn)定“歧視性”州立法的探索最早始于1852年庫里訴領(lǐng)航員監(jiān)督委員會(huì)案（Cooley v. Board of Wardens）。美國(guó)最高法院認(rèn)定，在需要全國(guó)統(tǒng)一管制政策的領(lǐng)域，國(guó)會(huì)具有排他性權(quán)力。隨后該案確立的分析框架又被形式主義測(cè)試取代。形式主義測(cè)試要求區(qū)分直接與間接增加州際貿(mào)易負(fù)擔(dān)的立法和措施，該方法被使用了很長(zhǎng)時(shí)間，由此法院認(rèn)定了許多州立法無效，并將“歧視性”立法視為在DCC條款下的本身違法。這與我國(guó)部分公平競(jìng)爭(zhēng)審查主體所進(jìn)行的形式或字面審查以認(rèn)定“歧視性”稅收優(yōu)惠政策的做法頗有相似之處。直到完美汽車運(yùn)輸公司訴貝迪案（Complete Auto Transit，Inc. v. Brady）的裁決，美國(guó)最高法院才摒棄了形式主義測(cè)試的方法，法官們一致支持密西西比州對(duì)州際運(yùn)輸承運(yùn)商征稅，這些承運(yùn)商支付稅款以獲得在該州開展業(yè)務(wù)的權(quán)利。在此案中，征稅措施表面上看是“歧視性”的，但法院卻采用了更貼近真實(shí)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的分析方法，并認(rèn)定本案的征稅措施不與DCC條款相悖。自完美汽車運(yùn)輸公司訴貝迪案后，美國(guó)最高院認(rèn)定“歧視性”的方法從形式主義轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)注對(duì)競(jìng)爭(zhēng)造成的實(shí)際影響，并采用經(jīng)濟(jì)分析的競(jìng)爭(zhēng)中立原則和內(nèi)部一致性測(cè)試法以更合理地認(rèn)定“歧視”。競(jìng)爭(zhēng)中立原則的核心是，當(dāng)一項(xiàng)地方稅收政策生效之后，不會(huì)使經(jīng)營(yíng)者放棄州際貿(mào)易而轉(zhuǎn)為州內(nèi)貿(mào)易，哪怕該項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策會(huì)使某項(xiàng)商品或服務(wù)價(jià)格上漲，或?qū)λ萁?jīng)營(yíng)者課以更高的稅收。因此，競(jìng)爭(zhēng)中立原則要求“歧視”針對(duì)的是跨州貿(mào)易本身，而非特定經(jīng)營(yíng)者。內(nèi)部一致性測(cè)試法與競(jìng)爭(zhēng)中立原則有相似之處。在阿姆科公司訴哈德斯蒂案（Armco，Inc. V. Hardesty）中，西弗吉尼亞州對(duì)本州的賣家征收0.88%的收入稅，而對(duì)本州的大宗買家征收0.27%的批發(fā)稅，同時(shí)免除在本州進(jìn)行批發(fā)交易買賣雙方的批發(fā)稅。西弗吉尼亞州最高上訴法院認(rèn)為該項(xiàng)稅收政策不存在“歧視”，因?yàn)閷?duì)州內(nèi)交易征收0.88%的收入稅（生產(chǎn)和批發(fā)都發(fā)生在本州）高于對(duì)州際貿(mào)易征收的0.27%的批發(fā)稅（生產(chǎn)商在他州，批發(fā)商在本州）。而美國(guó)最高法院則推翻了上訴法院的判決，認(rèn)為西弗吉尼亞州的稅收政策存在“歧視”，即假定所有州都采用西弗吉尼亞州的稅收政策，則從事州際貿(mào)易的經(jīng)營(yíng)者實(shí)際上要支付1.15%的稅，而從事州內(nèi)貿(mào)易的經(jīng)營(yíng)者只須支付0.88%的稅。這種結(jié)果將迫使更多的經(jīng)營(yíng)者轉(zhuǎn)而從事州內(nèi)貿(mào)易，從而阻礙州際貿(mào)易。

美國(guó)法院的經(jīng)驗(yàn)給予了我國(guó)頗有價(jià)值的借鑒，即公平競(jìng)爭(zhēng)審查的審查者無須探究稅收優(yōu)惠政策對(duì)特定經(jīng)營(yíng)者造成的影響，而應(yīng)關(guān)注該項(xiàng)政策的目的和對(duì)競(jìng)爭(zhēng)造成的實(shí)際效果。例如，從效果看，如果給予特定管制行業(yè)的地方性國(guó)有企業(yè)以稅收優(yōu)惠，而外地的民營(yíng)企業(yè)卻無法享有該項(xiàng)稅收優(yōu)惠。那么，該項(xiàng)稅收優(yōu)惠不能當(dāng)然認(rèn)定為“歧視”，而需作進(jìn)一步的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析。因?yàn)椋瑥恼叽胧┑膶?shí)施效果判斷，由于管制行業(yè)的特殊性和產(chǎn)業(yè)政策的要求，實(shí)踐中這兩類企業(yè)大多享有不同待遇，因此這類稅收優(yōu)惠并不會(huì)直接減少相關(guān)市場(chǎng)的貿(mào)易和競(jìng)爭(zhēng)。從目的看，若本地銷售的大多數(shù)香煙都是由外地企業(yè)生產(chǎn)，為了保護(hù)居民健康而對(duì)外地企業(yè)生產(chǎn)的香煙征收較高稅收的政策，與為保護(hù)本地?zé)熎蠖鴮?duì)外地香煙征收較高稅收的政策，在認(rèn)定“歧視性”時(shí)的結(jié)果也應(yīng)大不相同。因此，判斷一項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策是否存在“歧視”的核心并不在于其是否給予不同經(jīng)營(yíng)者以區(qū)別待遇，而在于該項(xiàng)稅收優(yōu)惠是否會(huì)對(duì)跨地區(qū)的交易和競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性阻礙，從而損害全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的形成。

2.“特定經(jīng)營(yíng)者”稅收優(yōu)惠政策與聚群效應(yīng)。給予“特定經(jīng)營(yíng)者”稅收優(yōu)惠與“歧視性”稅收優(yōu)惠的區(qū)別在于是否以地域限制為優(yōu)惠給予之標(biāo)準(zhǔn)。通常情況下，若為提高效率、糾正市場(chǎng)失靈等合理目的給予“特定經(jīng)營(yíng)者”以優(yōu)惠，此類措施可能與公平競(jìng)爭(zhēng)審查的初衷并不相悖。

聚群效應(yīng)通?？梢越忉尳o予非本地企業(yè)以稅收優(yōu)惠的原因。以下幾種情況下可能發(fā)揮聚群效應(yīng)。第一，當(dāng)?shù)刈匀毁Y源具備優(yōu)勢(shì)（如礦產(chǎn)與旅游資源豐富），為吸引投資給予特定企業(yè)稅收優(yōu)惠。第二，吸引為當(dāng)?shù)仄髽I(yè)提供中間產(chǎn)品或服務(wù)的供應(yīng)商落腳本地，從而導(dǎo)致更多依賴此類中間產(chǎn)品或服務(wù)的企業(yè)在當(dāng)?shù)赝顿Y，形成聚群效應(yīng)。第三，發(fā)揮當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力優(yōu)勢(shì)，吸引需要穩(wěn)定勞動(dòng)力供給的企業(yè)投資。第四，吸引更多有技術(shù)和專業(yè)優(yōu)勢(shì)的企業(yè)落地，企業(yè)之間通過接觸，可產(chǎn)生技術(shù)與知識(shí)的溢出效應(yīng)，從而提高人員技術(shù)與專業(yè)水平。相應(yīng)地，人力資源質(zhì)量的提高，又可以吸引更多的資本在本地投資，從而產(chǎn)生聚群效應(yīng)。而具有聚群效應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策，可以在某種程度上提高生產(chǎn)效率。例如，前文述及的通過補(bǔ)貼吸引更多企業(yè)致力于創(chuàng)新與科技發(fā)展，從而使技術(shù)和知識(shí)溢出最大化的優(yōu)惠政策，則不太可能對(duì)競(jìng)爭(zhēng)造成實(shí)質(zhì)性損害，反而可以彌補(bǔ)企業(yè)自身技術(shù)投資和創(chuàng)新動(dòng)力不足的問題。

總之，審查給予“特定經(jīng)營(yíng)者”稅收優(yōu)惠時(shí)，仍需要判斷特定措施的目的和效果，并判斷是否會(huì)對(duì)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的形成以及跨地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)與交易造成實(shí)質(zhì)性扭曲與損害。但與“歧視性”稅收優(yōu)惠可能導(dǎo)致地方保護(hù)不同，給予“特定經(jīng)營(yíng)者”稅收優(yōu)惠更多涉及增強(qiáng)大型企業(yè)的市場(chǎng)勢(shì)力與管制俘獲的問題，因此需要對(duì)特定稅收優(yōu)惠（尤其是給予具有市場(chǎng)勢(shì)力的大型企業(yè)以優(yōu)惠）作深入的個(gè)案分析，在無法準(zhǔn)確評(píng)估稅收優(yōu)惠政策對(duì)競(jìng)爭(zhēng)造成的正負(fù)影響時(shí)，需要以一定的審查原則和分析方法為指導(dǎo)。

（二）完善指導(dǎo)原則與分析方法

依上文所述，只有真正限制或排除競(jìng)爭(zhēng)的稅收優(yōu)惠政策才違反公平競(jìng)爭(zhēng)審查，而不論是否給予當(dāng)?shù)鼗蛱囟ń?jīng)營(yíng)者以競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。然而，評(píng)估特定稅收優(yōu)惠政策對(duì)競(jìng)爭(zhēng)造成的影響是非常復(fù)雜的，除了需要個(gè)案分析外，更需為審查主體提供一些切實(shí)可行、清晰易操作的分析方法和指導(dǎo)原則，以便其在特定的框架內(nèi)進(jìn)行有效審查。

1.與核心目標(biāo)相容。進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查評(píng)估之前應(yīng)先明確哪些稅收優(yōu)惠政策不會(huì)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)造成實(shí)質(zhì)性扭曲和限制，這類政策應(yīng)與公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的核心目標(biāo)相符，即建設(shè)高效規(guī)范、公平競(jìng)爭(zhēng)、充分開放的全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，且具有以下特點(diǎn)。第一，能發(fā)揮聚群效應(yīng)，不存在明顯扭曲或損害競(jìng)爭(zhēng)的效果。例如，為促進(jìn)企業(yè)間（或企業(yè)與公共研究機(jī)構(gòu)間）合作，以開發(fā)技術(shù)、鼓勵(lì)創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠政策。第二，可彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的稅收優(yōu)惠政策。例如，單純依靠競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制會(huì)出現(xiàn)投資不足的領(lǐng)域（如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、偏遠(yuǎn)地區(qū)投資等），需要通過稅收優(yōu)惠政策以刺激或鼓勵(lì)投資。簡(jiǎn)言之，可以通過公平競(jìng)爭(zhēng)審查的稅收優(yōu)惠政策應(yīng)當(dāng)為克服或彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，用于促進(jìn)地區(qū)發(fā)展（促進(jìn)效率），并不與建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的核心目標(biāo)相悖。

2.明確評(píng)估方法與指導(dǎo)原則。

（1）是否存在激勵(lì)作用。一項(xiàng)有效的稅收優(yōu)惠政策，會(huì)對(duì)企業(yè)產(chǎn)生激勵(lì)作用，即改變了企業(yè)的行為，使企業(yè)從事若無此稅收優(yōu)惠則不會(huì)從事的投資與商業(yè)行為，或者不會(huì)以相同的方式或在相同的地方展開商業(yè)行為。但該稅收優(yōu)惠政策不得補(bǔ)貼企業(yè)正常商業(yè)活動(dòng)的成本，也不得補(bǔ)貼企業(yè)從事正常商業(yè)活動(dòng)可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)。在判斷一項(xiàng)稅收優(yōu)惠是否存在激勵(lì)作用時(shí)，歐盟2021年公布的《區(qū)域國(guó)家援助指南2022—2027》（以下簡(jiǎn)稱《區(qū)域國(guó)家援助指南》）提出了兩種方式：第一種為領(lǐng)域投資激勵(lì)措施，即該措施會(huì)激勵(lì)企業(yè)在相關(guān)領(lǐng)域進(jìn)行投資，若無該激勵(lì)措施，此投資在任何地方對(duì)企業(yè)而言都不可能帶來利潤(rùn)；第二種為地區(qū)投資激勵(lì)措施，即該措施會(huì)抵消企業(yè)在特定地區(qū)投資所承受的競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)和成本。此類措施所產(chǎn)生的激勵(lì)作用，是審查主體判斷某一項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策是否能夠有效彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的方法。在實(shí)際公平競(jìng)爭(zhēng)審查評(píng)估過程中，需要政策制定機(jī)關(guān)提供證據(jù)說明企業(yè)在正常商業(yè)條件下與獲得該項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策時(shí)可能承擔(dān)的成本與獲得的收益，并將二者進(jìn)行對(duì)比，證明若在無此類稅收優(yōu)惠政策時(shí)，企業(yè)不可能從事該類投資或在某地投資。

（2）適用比例原則。無論何種類型的稅收優(yōu)惠，根本上都是政府對(duì)市場(chǎng)的干涉，必定會(huì)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生一定的影響。依據(jù)比例原則，可最大限度將政府管制限制在必要及有限范圍之內(nèi)。簡(jiǎn)言之，比例原則要求在進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查時(shí)對(duì)政策目標(biāo)的適當(dāng)性和手段的必要性進(jìn)行考察。《區(qū)域國(guó)家援助指南》提出的凈額外成本法（net-extra cost approach）提供了適用比例原則易操作的方法。該方法要求以最低限度的援助金額，產(chǎn)生最高強(qiáng)度的援助效果。首先，在判斷何為最低限度的援助金額時(shí)，對(duì)于領(lǐng)域類投資，給予的優(yōu)惠幅度不應(yīng)超過使該項(xiàng)目盈利所需的最低限度；對(duì)于地區(qū)類投資，給予的優(yōu)惠幅度不應(yīng)超過目標(biāo)地區(qū)項(xiàng)目?jī)衄F(xiàn)值與備選地區(qū)（即沒有該優(yōu)惠，企業(yè)可能選取的投資地區(qū)）項(xiàng)目?jī)衄F(xiàn)值之間的差額，且需考慮相關(guān)的成本和福利，包括當(dāng)?shù)氐男姓杀?、交通成本、培?xùn)成本、工資差異等。其次，在評(píng)估稅收優(yōu)惠政策是否產(chǎn)生最強(qiáng)援助效果時(shí)，可以考慮以下幾項(xiàng)因素。第一，相關(guān)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、未來發(fā)展需要，以及若沒有該項(xiàng)優(yōu)惠吸引投資的困難程度。第二，受益企業(yè)規(guī)模。該指標(biāo)可以反映當(dāng)?shù)厝谫Y或項(xiàng)目實(shí)施的困難程度。若稅收優(yōu)惠越容易吸引大型企業(yè)在當(dāng)?shù)赝顿Y，說明該地區(qū)發(fā)展困難程度越低，援助效果越弱。第三，投資項(xiàng)目規(guī)模。投資項(xiàng)目規(guī)模越大，可能對(duì)競(jìng)爭(zhēng)扭曲程度越嚴(yán)重。

總之，評(píng)估一項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策是否符合比例原則，需要綜合考慮多種因素，對(duì)給予具有市場(chǎng)勢(shì)力的大型企業(yè)從事規(guī)模較大的投資項(xiàng)目以稅收優(yōu)惠時(shí)，評(píng)估應(yīng)當(dāng)更加嚴(yán)格，因?yàn)槠鋵?duì)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生扭曲的可能性及程度都更大。通常而言，僅在大型企業(yè)從事創(chuàng)新類活動(dòng)的初始投資，并明顯促進(jìn)產(chǎn)品多樣化或技術(shù)革新時(shí)，這類稅收優(yōu)惠才有可能通過公平競(jìng)爭(zhēng)審查。

（3）提高審查透明度。區(qū)域稅收優(yōu)惠政策是管制者人為代替市場(chǎng)機(jī)制對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行干預(yù)的措施，有很強(qiáng)的主觀性，加上市場(chǎng)活動(dòng)的復(fù)雜性與動(dòng)態(tài)性，要準(zhǔn)確評(píng)估一項(xiàng)優(yōu)惠政策對(duì)未來市場(chǎng)造成的影響非常困難。因此，即使在反壟斷執(zhí)法相對(duì)成熟和評(píng)估經(jīng)驗(yàn)較為豐富的司法轄區(qū)，仍強(qiáng)調(diào)個(gè)案審查以及總結(jié)典型案例的重要性。完善公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)，須是一個(gè)不斷積累與糾錯(cuò)的過程，其建立在對(duì)各級(jí)審查主體評(píng)估的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以及對(duì)評(píng)估難點(diǎn)、疑點(diǎn)分析和總結(jié)的基礎(chǔ)之上。公平競(jìng)爭(zhēng)審查過程越透明，公開案例越豐富，越能總結(jié)和提煉出普遍適用的指導(dǎo)原則與分析方法。此外，典型案例的總結(jié)與公布，對(duì)指導(dǎo)今后的評(píng)估工作也大有裨益。

3.重視經(jīng)濟(jì)觀察法的適用。公平競(jìng)爭(zhēng)審查遵循的基本原則是，政府管制不應(yīng)當(dāng)限制競(jìng)爭(zhēng)，除非該限制競(jìng)爭(zhēng)的政策被證實(shí)帶來的收益整體上大于成本。此外，也不存在能實(shí)現(xiàn)相同的政策目標(biāo)，且對(duì)競(jìng)爭(zhēng)限制程度更低的其他替代措施。然而，評(píng)估政府管制成本并非易事，其包括政策措施的制定成本和運(yùn)行成本（或稱執(zhí)法成本）。而運(yùn)行成本中，除了政府在執(zhí)法過程中需要承擔(dān)的成本外，還存在大量被管制企業(yè)為了影響或游說管制者付出的成本，這部分成本在企業(yè)的財(cái)務(wù)報(bào)表中是被掩蓋的，很難被評(píng)估。對(duì)政府管制收益的評(píng)估則更加困難。有學(xué)者認(rèn)為，政府管制之后，消費(fèi)者承擔(dān)的成本比不實(shí)行管制時(shí)的壟斷價(jià)格下的生產(chǎn)者剩余和資源配置效率損失更小，則證明管制有效。但實(shí)踐中消費(fèi)者剩余和生產(chǎn)者剩余都很難進(jìn)行定量計(jì)算。有鑒于此，正是由于遵循簡(jiǎn)單的成本—收益分析在評(píng)估特定政府管制行為時(shí)存在困難，也由于經(jīng)濟(jì)行為本身的經(jīng)濟(jì)性與復(fù)雜性，在進(jìn)行稅收優(yōu)惠政策的公平競(jìng)爭(zhēng)審查時(shí)，需要借助與重視經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析方法，特別是經(jīng)濟(jì)觀察法的運(yùn)用。經(jīng)濟(jì)觀察法強(qiáng)調(diào)在法律解釋和適用中考慮經(jīng)濟(jì)因素。具體到稅收優(yōu)惠政策的公平競(jìng)爭(zhēng)審查中，在判斷特定稅收優(yōu)惠政策對(duì)競(jìng)爭(zhēng)造成的實(shí)質(zhì)影響時(shí)，應(yīng)以公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)所規(guī)范的目的及優(yōu)惠措施經(jīng)濟(jì)上的意義為準(zhǔn)。在判斷特定稅收優(yōu)惠產(chǎn)生的事實(shí)關(guān)系時(shí)，應(yīng)取決于該項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策所造成的真實(shí)的、經(jīng)濟(jì)上的事實(shí)關(guān)系，而非純粹的、機(jī)械的法律規(guī)范的外觀。

經(jīng)濟(jì)觀察法與競(jìng)爭(zhēng)中立原則和內(nèi)部一致性測(cè)試法有異曲同工之處，即在判斷一項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策的合法性時(shí)，采用了更貼近真實(shí)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的分析方法，從微觀上更關(guān)注個(gè)案中經(jīng)濟(jì)上的事實(shí)關(guān)系與對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的影響效果。

（三）例外情形適用探討

《實(shí)施細(xì)則》第四章所規(guī)定的例外情形可歸納為三類：涉及國(guó)家利益，涉及社會(huì)利益，以及涉及法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他情形。這些政策措施均歸屬于公共政策的范疇，而公共政策又可以分為三類：追求國(guó)家利益的公共政策、追求特定社會(huì)利益的公共政策（社會(huì)政策）、追求經(jīng)濟(jì)利益的公共政策（經(jīng)濟(jì)政策）。競(jìng)爭(zhēng)政策屬于第三類經(jīng)濟(jì)政策的范疇，以競(jìng)爭(zhēng)政策為基礎(chǔ)的公平競(jìng)爭(zhēng)審查的對(duì)象也應(yīng)主要是對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生排除、限制效果的經(jīng)濟(jì)政策，以及可能對(duì)競(jìng)爭(zhēng)造成損害、扭曲的社會(huì)政策。《實(shí)施細(xì)則》第四章對(duì)所規(guī)定的三類情形不作區(qū)分，使其看似處于同等的地位、適用相同的豁免條件，但在實(shí)際審查過程中，會(huì)給審查主體帶來困惑。因此，若涉及國(guó)家安全或國(guó)防建設(shè)的公共政策，只要政策制定機(jī)關(guān)能證明該政策與國(guó)家利益的關(guān)聯(lián)性與真實(shí)性，應(yīng)當(dāng)獲得豁免，無須再對(duì)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的效果作進(jìn)一步的經(jīng)濟(jì)分析。社會(huì)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策處于并行地位，二者區(qū)分的核心在于是否為了追求經(jīng)濟(jì)效益或提高經(jīng)濟(jì)效率。社會(huì)政策更多是服務(wù)于一定的社會(huì)公共利益，但在追求其目標(biāo)時(shí)也可能對(duì)競(jìng)爭(zhēng)造成損害。例如，為實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的社會(huì)公共利益，設(shè)定了過高的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)筑或加強(qiáng)市場(chǎng)準(zhǔn)入壁壘，對(duì)正常的競(jìng)爭(zhēng)秩序造成扭曲。因此，社會(huì)政策在追求其目標(biāo)時(shí)，應(yīng)盡可能不對(duì)競(jìng)爭(zhēng)造成影響，若有其他對(duì)競(jìng)爭(zhēng)影響較小的替代方案，應(yīng)當(dāng)采用。此外，在對(duì)社會(huì)政策適用豁免時(shí)，應(yīng)當(dāng)適用比例原則與經(jīng)濟(jì)觀察法對(duì)政策效果進(jìn)行全面評(píng)估，政策制定機(jī)關(guān)還應(yīng)說明該政策為實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)必須且必要才可獲得豁免。對(duì)經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格遵守競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)地位之原則，若對(duì)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性損害或扭曲，則不應(yīng)予以豁免。

（本文為節(jié)選，原文刊發(fā)于《稅務(wù)研究》2023年第6期。）

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蔡婧萌.區(qū)域稅收優(yōu)惠政策的公平競(jìng)爭(zhēng)審查：困境、原因及破解[J].稅務(wù)研究，2023（6）：71-77.